湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點實施方案》的通知
湘政辦發(fā)〔2025〕7號
各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構(gòu)：
《湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點實施方案》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實。
湖南省人民政府辦公廳
2025年3月14日
（此件主動公開）
湖南省推進地方政府專項債券項目“自審自發(fā)”試點實施方案
為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號）精神，全面推進我省地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）項目“自審自發(fā)”試點，制定本實施方案。
一、目標(biāo)要求
全面推進專項債券項目“自審自發(fā)”試點，建立“發(fā)改牽頭管項目、財政牽頭管資金、部門牽頭管行業(yè)、債券額度設(shè)上限、項目需求定發(fā)行”工作機制，實行“兩上兩下流程、三方聯(lián)合審核、四庫滾動管理”，構(gòu)建覆蓋“借用管還”全生命周期管理機制。注重從嚴(yán)審核項目，堅持專項債券項目保“真”原則，發(fā)展改革部門嚴(yán)格把關(guān)真實性，實現(xiàn)審“真”項目，定“真”需求，有“真”投入，出“真”效益。注重閉環(huán)管理資金，專項債券資金切實用于項目建設(shè)，財政部門加強全過程資金監(jiān)管，實行專戶管理、專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。注重加快使用進度，加快專項債券項目儲備、申報、發(fā)行、使用進度，“能快則快、寧早勿晚”。注重壓實責(zé)任，落實各級政府對本級所有項目、項目單位對本單位項目的主體責(zé)任，落實發(fā)展改革、財政、項目主管部門（即有關(guān)行業(yè)主管部門）等監(jiān)管責(zé)任，省市縣一盤棋推進。注重發(fā)揮政策效應(yīng)，用好用活擴大專項債券投向領(lǐng)域和用作資本金范圍政策，更好發(fā)揮專項債券強基礎(chǔ)、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，推動高質(zhì)量發(fā)展。
二、擴大專項債券使用范圍
（一）加強項目謀劃布局。各地應(yīng)結(jié)合國家戰(zhàn)略部署和本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)、償債能力與資金需求，合理確定專項債券項目重點支持領(lǐng)域和中長期規(guī)劃布局。聚焦重點領(lǐng)域、重要方向、重大項目，集中財力辦大事，防止低水平重復(fù)建設(shè)。
（二）實行專項債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理。未納入國辦發(fā)〔2024〕52號文件提出的《地方政府專項債券禁止類項目清單》（以下簡稱《禁止類項目清單》）的項目均可申請專項債券資金。優(yōu)先支持納入國省重大規(guī)劃、納入國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的省市級項目，優(yōu)先支持新質(zhì)生產(chǎn)力、戰(zhàn)略性前瞻性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，優(yōu)先支持前期工作實、投資效率高和資金效益好的項目，優(yōu)先支持在建項目。
（三）實行專項債券用作項目資本金“正面清單”管理。對屬于國辦發(fā)〔2024〕52號文件提出的《地方政府專項債券可用作項目資本金的行業(yè)》（以下簡稱《可用作項目資本金行業(yè)》）、符合用作資本金收益條件的項目，允許將專項債券作為一定比例的項目資本金。鼓勵各地充分運用專項債券用作資本金政策，對于發(fā)揮撬動作用明顯的地區(qū)在限額分配時予以傾斜，全省可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限為用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的30%。
三、優(yōu)化項目審核機制
（一）依托項目庫實行全生命周期“四庫”滾動管理。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)管理國家重大建設(shè)項目庫，加強項目儲備和調(diào)度。財政部門負(fù)責(zé)管理專項債券項目庫，對專項債券資金實行穿透式監(jiān)管，分設(shè)儲備庫、核準(zhǔn)庫、發(fā)行庫、存續(xù)庫四個子庫，動態(tài)掌握資金使用、項目運營、專項收入、資產(chǎn)等方面情況。發(fā)展改革、財政、項目主管部門要加強信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，對專項債券項目實行全生命周期動態(tài)監(jiān)測和滾動管理。
（二）建立項目“常態(tài)儲備、集中申報”機制。在專項債券管理“一上”階段（申報進入儲備庫），各級各部門應(yīng)依托國家重大建設(shè)項目庫和專項債券項目庫常態(tài)化、滾動式開展項目儲備工作，將經(jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的項目納入儲備庫管理。各級各部門在每年10月底前將下一年度項目集中報送省發(fā)展改革委，由省發(fā)展改革委牽頭組織財政和項目主管部門審核，原則上在次年1月底、3月底前進行該年度項目的補充報送，每批次項目在一個月內(nèi)審核完畢并反饋市縣。
（三）實行“三方聯(lián)審”嚴(yán)把項目質(zhì)量關(guān)。各級發(fā)展改革部門應(yīng)會同財政部門、項目主管部門加強對本級項目的審核把關(guān)。其中，發(fā)展改革部門重點審核：①是否落實《禁止類項目清單》要求；②是否落實《可用作項目資本金行業(yè)》要求；③是否按要求履行項目立項等基本建設(shè)程序，項目是否完成對可行性研究報告、初步設(shè)計和概算的審批；④項目總投資和年度投資計劃是否合理。財政部門重點審核：①是否按要求編制項目融資平衡方案，其中，對需通過安排財政補助資金等方式平衡的項目，是否論證地方政府區(qū)域平衡的能力；②是否按要求開展項目事前績效評估；③債券資金額度需求是否合理。項目主管部門重點審核：①是否符合行業(yè)規(guī)劃和政策要求；②建設(shè)內(nèi)容、項目有關(guān)收益測算等是否合理。省發(fā)展改革委聯(lián)合省級項目主管部門對各級各部門報送項目開展復(fù)審，其中，專項債券用于土地儲備、收購存量商品房用作保障性住房的，由省發(fā)展改革委會同自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門開展復(fù)審，通過后轉(zhuǎn)省財政廳進一步復(fù)審。經(jīng)省發(fā)展改革委、省財政廳、省級項目主管部門復(fù)審?fù)ㄟ^的項目，報省人民政府審核批準(zhǔn)后，納入核準(zhǔn)庫管理，并報國家發(fā)展改革委、財政部備案。
（四）按“資金跟著項目走”原則優(yōu)化限額分配。在專項債券管理“一下”階段（債券限額下達(dá)），省財政廳根據(jù)國家下達(dá)的新增專項債券限額，結(jié)合各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、管理水平和納入核準(zhǔn)庫項目資金需求等合理分配專項債券限額，向承擔(dān)國省重大戰(zhàn)略任務(wù)、項目已納入國省重大規(guī)劃的地區(qū)傾斜，向?qū)ｍ梻Y金管理規(guī)范、使用效益好的地區(qū)傾斜。對于財政實力弱、債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)從嚴(yán)控制新增限額。優(yōu)先支持存量在建項目后續(xù)資金需求。對因項目自身條件不足等不能按計劃發(fā)行的專項債券限額，省財政廳按程序調(diào)整到其他亟需地區(qū)。
（五）建立存量項目“綠色通道”。對于實施“自審自發(fā)”試點后已報經(jīng)省人民政府同意的需要發(fā)行專項債券的在建項目，在項目總投資和專項債券需求不變的前提下，省級納入“綠色通道”，快速審核、優(yōu)先發(fā)行，防止形成“半拉子”工程。
四、加快專項債券發(fā)行使用
（一）加快債券發(fā)行節(jié)奏。在專項債券管理“二上”階段（申報進入發(fā)行庫），市州、縣市區(qū)財政、發(fā)展改革部門在省財政廳下達(dá)專項債券限額內(nèi)，根據(jù)項目實施進度、輕重緩急程度進行發(fā)行項目審核確認(rèn)，經(jīng)同級政府同意后，向省財政廳申報發(fā)行。省發(fā)展改革委、省財政廳聯(lián)合終審，原則上5月底前完成全年項目的發(fā)行前終審，通過項目納入發(fā)行庫管理。其中，財政部門重點審核：①項目融資平衡方案等發(fā)行材料是否齊備；②債券發(fā)行金額是否超出該地區(qū)專項債券限額。發(fā)展改革部門重點審核：①項目是否已開工或是否辦理施工許可；②項目是否由市縣人民政府、項目單位主要負(fù)責(zé)人作出承諾。省財政廳統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，原則上6月底前完成全年專項債券發(fā)行工作，已發(fā)行專項債券的項目納入存續(xù)庫管理。
（二）加快資金撥付和項目建設(shè)。在專項債券管理“二下”階段（專項債券轉(zhuǎn)貸市縣），省財政廳將發(fā)行后的專項債券轉(zhuǎn)貸市縣，各級財政部門按照項目實施進度及時撥付債券資金，資金撥付進度與項目建設(shè)進度相銜接。各級發(fā)展改革部門要會同有關(guān)方面加強在線監(jiān)測、調(diào)度督促和現(xiàn)場檢查，分級分類做好要素保障，推動項目加快開工建設(shè)，盡快形成實物工作量。項目單位要加快項目建設(shè)進度，及時合規(guī)使用專項債券資金，資金支付進度與項目建設(shè)進度相銜接，并在國家重大建設(shè)項目庫和地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中真實錄入支出使用進度。各級財政、發(fā)展改革、項目主管部門和項目單位定期對賬，確保資金及時到位。
（三）規(guī)范專項債券資金使用。各級財政部門要加快完善專項債券資金監(jiān)管機制，實行專戶管理、專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。專項債券資金不得用于經(jīng)常性支出，不得用于平衡年初預(yù)算或作為一般財力使用，不得用于企業(yè)注冊資本金或企業(yè)補貼，不得擅自挪用于發(fā)行項目用途之外的其他項目。
五、強化項目投后管理
（一）加強資金績效管理和項目運營監(jiān)督。各級財政部門、項目主管部門和項目單位應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定開展事前績效評估、績效目標(biāo)管理和績效評價。省財政廳每年選取部分重大項目專項債券資金開展重點績效評價，規(guī)模不低于上年用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的10%，將績效評價結(jié)果與專項債券限額分配掛鉤。各級發(fā)展改革部門在專項債券項目竣工驗收并投入使用一定時間后，要加強對項目實際運營效果的跟蹤，并將相關(guān)情況作為后續(xù)同類項目審核的重要依據(jù)。
（二）建立專項債券動態(tài)評估調(diào)整機制。專項債券一經(jīng)發(fā)行，不得隨意調(diào)整建設(shè)項目和資金用途。確需調(diào)整用途的，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定履行調(diào)整程序。專項債券資金下達(dá)后，6個月仍未實際支出的，原則上按程序調(diào)整用于本地區(qū)其他符合條件的項目；12個月仍未實際支出的，原則上由省財政廳收回并分配至其他地區(qū)。加強財審聯(lián)動，將審計結(jié)果與財政績效評價結(jié)果統(tǒng)籌運用。
（三）健全資產(chǎn)登記管理制度。各地要建立專項債券項目資產(chǎn)明細(xì)臺賬，分類管理存量項目資產(chǎn)，防范以項目資產(chǎn)抵押融資新增地方政府隱性債務(wù)和國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險。規(guī)范新增項目資產(chǎn)核算，項目主管部門指導(dǎo)監(jiān)督相關(guān)單位做好專項債券形成資產(chǎn)管理工作。
六、防范政府債務(wù)風(fēng)險
（一）強化專項債券項目收入歸集。項目單位應(yīng)對專項債券資金支出、項目收入成本進行專賬核算，準(zhǔn)確反映項目全生命周期收支情況，提高項目建設(shè)運營效率，將專項債券項目對應(yīng)的政府性基金收入和專項收入及時足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，保障償債資金來源。項目主管部門加強督促指導(dǎo)。
（二）保障按時足額還本付息。專項債券本息通過政府性基金收入、專項收入等償付。對于項目收入未達(dá)預(yù)期、難以償還的，各地要通過處置項目資產(chǎn)、合法合規(guī)調(diào)配本地區(qū)其他預(yù)算資金予以補充。項目主管部門和單位未及時足額落實專項債券還本付息責(zé)任的，財政部門可以采取扣減相關(guān)預(yù)算資金等措施償債。市縣未按時足額上繳還本付息資金的，省財政廳適時通過資金調(diào)度予以扣收。
（三）建立償債備付金制度。省級建立專項債券償債備付金制度，用于后續(xù)年度專項債券還本付息。鼓勵有條件的市縣探索建立償債備付金制度。對收入較好的項目，探索建立專項債券提前償還機制。
七、強化責(zé)任落實
（一）落實主體責(zé)任。市縣人民政府對本級全部專項債券項目承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)加強本級地方政府債務(wù)管理，加強項目謀劃、加快項目建設(shè)、合規(guī)使用資金、確保還本付息、切實防范風(fēng)險，對本級項目建設(shè)的必要性合規(guī)性、償債來源的合理性可行性、項目資料的真實性完整性負(fù)責(zé)，并由政府主要負(fù)責(zé)人作出承諾。項目單位對本單位專項債券項目承擔(dān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)項目儲備申報和建設(shè)運營，真實測算項目收益水平、合理提出債券資金需求、及時規(guī)范使用專項債券資金，足額上繳還本付息資金，對本單位項目建設(shè)的必要性合規(guī)性、償債來源的合理性可行性、項目資料的真實性完整性負(fù)責(zé)，并由單位主要負(fù)責(zé)人作出承諾。
（二）加強聯(lián)合監(jiān)管。各級發(fā)展改革部門應(yīng)發(fā)揮在制定規(guī)劃、項目建設(shè)、推進前期工作等方面的作用，做好組織項目儲備、督促項目建設(shè)等工作。各級財政部門要發(fā)揮在平衡測算、債券發(fā)行和還本付息等方面的作用，做好專項債券資金使用監(jiān)管和績效評價等工作。各級項目主管部門要發(fā)揮在規(guī)劃計劃、組織實施、行業(yè)管理等方面的作用，做好項目鋪排、實施推進、運營監(jiān)管、督促上繳還本付息資金等工作。各級審計部門要依法加強對專項債券的審計監(jiān)督，將專項債券管理使用情況作為專項審計、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計等審計項目的重要內(nèi)容。各級政府要依法接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，按規(guī)定及時向本級人大及其常委會報告專項債務(wù)情況。
（三）嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的專項債券資金閑置和違規(guī)使用等問題，各地要建立問題臺賬逐筆整改，堅決遏制違規(guī)使用，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。各級財政、發(fā)展改革部門要對專項債券資金閑置、違規(guī)使用的地區(qū)，采取暫停發(fā)行、扣減限額、約談等方式嚴(yán)肅處理。對存在違規(guī)舉借債務(wù)、虛報項目騙取債券資金、截留擠占挪用債券資金等違法違規(guī)行為的，按照相關(guān)法律法規(guī)追究相關(guān)單位和人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)處理。
本實施方案自發(fā)布之日起執(zhí)行，此前出臺的專項債券管理規(guī)定與本實施方案不一致的，以本實施方案為準(zhǔn)。國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
附件：湖南省專項債券項目儲備發(fā)行審核流程圖
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