湖南省人民政府辦公廳關于加強村莊規(guī)劃工作 服務全面推進鄉(xiāng)村振興的通知
湘政辦發(fā)〔2021〕29號
各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：
根據(jù)黨中央、國務院和省委、省政府關于鞏固拓展脫貧攻堅成果、接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興和建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的總體部署，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)就加強村莊規(guī)劃工作通知如下：
一、總體要求
(一)指導思想。深入貫徹習近平總書記關于鄉(xiāng)村振興、村莊規(guī)劃工作重要論述以及對湖南工作系列重要指示精神，認真落實黨中央、國務院和省委、省政府有關決策部署，統(tǒng)籌開發(fā)與保護的關系，推進村莊規(guī)劃工作，加快編制滿足“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求的“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃，建立規(guī)劃審批、實施長效機制和配套政策體系，服務全面推進鄉(xiāng)村振興、構建農(nóng)村新發(fā)展格局。
(二)基本原則。
——堅持生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先。統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田，強化底線約束，落實上位規(guī)劃確定的約束性指標，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。
——堅持規(guī)劃引領、嚴格管控。通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護和歷史文化傳承，做到先規(guī)劃后建設。
——堅持因地制宜、分類編制。根據(jù)村莊定位和國土空間開發(fā)保護的實際需要，明確村莊的功能分類，聚焦重點，體現(xiàn)特色，防止“千村一面”。
——堅持村民參與、凝聚共識。充分發(fā)動和引導村民參與規(guī)劃編制，吸收村民意見、回應村民訴求，充分尊重少數(shù)民族文化與傳統(tǒng)生活習俗。
(三)目標任務。
按照“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”的要求，整合涉及鄉(xiāng)村空間保護開發(fā)利用的各類規(guī)劃，覆蓋村域全部國土空間，以一個或多個行政村為單元，編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。
2021年底前，率先啟動以下村莊的規(guī)劃編制工作：已明確的鄉(xiāng)村振興重點幫扶和示范創(chuàng)建村莊，交通干線沿線、重要河流湖泊周邊村莊，紅色資源豐富的村莊，文旅產(chǎn)業(yè)特色明顯的村莊，列入全域土地綜合整治、有鄉(xiāng)村建設重點投資項目的村莊，列入農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的村莊。
2023年底前，全面完成村莊規(guī)劃編制和審批工作，健全配套政策，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理，通過規(guī)劃引導，推動打造各具特色的美麗村莊，實現(xiàn)村莊布局有藍圖、耕地保護有實效、村民建房有保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有空間、建設項目有安排、鄉(xiāng)村環(huán)境有整治、村莊風貌有管控、人居環(huán)境有提升。
二、科學編制
(一)統(tǒng)籌縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村國土空間布局。強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，統(tǒng)籌永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護、開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、村落分布等空間布局，強化縣城綜合服務能力，促進設施共建共享，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。各地要結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃實施，逐村研究村莊人口變化、區(qū)位條件和發(fā)展趨勢，明確縣域村莊功能分類，統(tǒng)籌安排村莊建設用地。按照方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉(xiāng)村功能和特色的原則，合理確定村莊規(guī)劃特色與要求。
(二)統(tǒng)籌村莊功能分類。落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照城郊融合類(位于城鎮(zhèn)周邊的村莊)、農(nóng)業(yè)發(fā)展類(具有較好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎，以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的村莊)、生態(tài)保護類(位于重要生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)敏感脆弱的村莊)、特色保護類(具有特色資源或保護價值的村莊)、集聚提升類(現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他發(fā)展趨勢較好的一般村莊)五類，逐村優(yōu)化明確村莊功能分類，根據(jù)不同功能分類和村莊發(fā)展需要，聚焦規(guī)劃約束性指標傳導等重點問題，確保規(guī)劃深度詳略得當，不貪大求全。各地應結合實際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實際的規(guī)劃方法。
(三)統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護。編制村莊規(guī)劃要切實落實耕地保護任務，加強對長期穩(wěn)定耕地的保護，落實永久基本農(nóng)田及儲備區(qū)劃定成果，細化落實到圖斑地塊，上圖入庫。要統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，保障設施農(nóng)業(yè)合理空間，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
(四)統(tǒng)籌農(nóng)村居民點布局。嚴格落實“一戶一宅”，依法依規(guī)統(tǒng)籌安排、合理保障宅基地用地，科學確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設范圍和村民集中建房的具體范圍邊界，積極引導村民集中建房。充分考慮當?shù)匚幕厣途用裆盍晳T，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設計要求。做好建設用地增減掛鉤安排，有序實施農(nóng)村宅基地、空心房、空心村整治，明確騰退建設用地的規(guī)模、位置及用途。
(五)統(tǒng)籌基礎設施和公共服務設施布局。規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎設施和公共服務設施網(wǎng)絡。重點布局好鄉(xiāng)村道路，按照“鄉(xiāng)鄉(xiāng)通三級路，行政村通雙車道”的標準進行規(guī)劃。統(tǒng)籌農(nóng)村供水、污水和垃圾處理設施布局，重點布局好供水管網(wǎng)、生活污水管網(wǎng)、污水處理設施和垃圾中轉站等。統(tǒng)籌布局村級綜合服務中心、文體廣場、文化書屋，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室，村級幸福院、日間照料中心，公益性公墓等，引導公共服務設施相對集中布局。
(六)統(tǒng)籌鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地布局。優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，原則上工業(yè)項目向園區(qū)集聚。在村莊規(guī)劃中統(tǒng)籌全域土地綜合整治，擴充產(chǎn)業(yè)用地，合理保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，規(guī)劃好休閑旅游、康養(yǎng)、民宿、冷鏈物流、農(nóng)業(yè)科技等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)與手工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。對農(nóng)村建設用地實行負面清單管理。盤活農(nóng)村存量建設用地，促進產(chǎn)業(yè)用地復合利用。
(七)統(tǒng)籌村莊安全和防災減災。分析村域內地質災害、洪澇等隱患，劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災的目標以及預防和應對各類災害危害的措施。引導各類建設用地布局規(guī)避村域內地質災害安全隱患，嚴格控制切坡建房。
(八)統(tǒng)籌生態(tài)保護修復和全域土地綜合整治。落實生態(tài)保護紅線劃定成果，明確自然保護地、天然林、公益林、水域及岸線、濕地等各類生態(tài)空間管控邊界。不挖山、不填湖、不毀林，保護好鄉(xiāng)村的山水格局、田園風光及古樹名木。統(tǒng)籌全域土地綜合整治，明確整治區(qū)域和空間布局，將整治任務、指標和布局要求落實到具體地塊。
(九)注重歷史文化傳承與保護。挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，特別是紅色文化資源。注重對歷史文化名村和傳統(tǒng)村落的保護。劃定包括文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區(qū)、地下文物埋藏區(qū)等在內的歷史文化保護線，切實保護好歷史文化遺產(chǎn)遺跡的真實性和完整性。
(十)明確規(guī)劃近期實施項目。綜合考慮村級集體經(jīng)濟組織的人力、財力和村民主動性、積極性等現(xiàn)實情況，研究提出生態(tài)修復和全域土地綜合整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務設施、人居環(huán)境整治、歷史文化保護、增減掛鉤等項目，通過“四議兩公開”決策程序，形成統(tǒng)一主張和決議意見，確定近期至2025年急需實施項目，明確建設內容、位置范圍、建設時序、資金規(guī)模及籌措方式等。
三、規(guī)范管理
(一)加強政策支撐。涉及永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線調整的，在三條控制線統(tǒng)籌劃定中落實。允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標情況下，優(yōu)化調整村莊各類建設用地布局，調整結果依法落實到村莊規(guī)劃中。鼓勵在行政村域內以自愿調換土地方式規(guī)劃村莊集中建設區(qū)，集中共享基礎設施和公共服務設施。探索規(guī)劃“留白”機制。對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質。可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動規(guī)模指標，農(nóng)民建房等可申請使用。使用機動規(guī)模指標不得占用永久基本農(nóng)田，符合生態(tài)保護紅線管控規(guī)則。
(二)嚴格審批管理。村莊規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、用地審批、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)，一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。鄉(xiāng)村建設等各類空間開發(fā)建設活動，必須按照規(guī)劃實施鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可管理。嚴禁借農(nóng)用地流轉、土地整治等名義違反規(guī)劃搞非農(nóng)建設、亂占耕地建房等，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”和防止耕地“非糧化”，堅決杜絕集體土地失管失控現(xiàn)象。要有序推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”，確需占用農(nóng)用地的，應統(tǒng)籌農(nóng)用地轉用審批和規(guī)劃許可，減少申請環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理流程。納入簡易審批范圍的小型村莊建設項目的建設工程規(guī)劃許可證，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實施。對農(nóng)民住宅建設用地，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證和農(nóng)村宅基地批準書由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府一并發(fā)放，并以適當方式公開。
(三)加強實施監(jiān)管。按照“誰組織編制、誰負責實施”“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，由縣市人民政府負責村莊規(guī)劃的審批和監(jiān)管(屬于區(qū)轄村莊的由設區(qū)市人民政府負責)。縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人民政府要將村莊規(guī)劃作為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要工作。村莊規(guī)劃獲批后，應及時納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成林地“一張圖”、耕地“一張圖”和建設用地“一張圖”，加強規(guī)劃實施的即時監(jiān)管。鼓勵探索村民自治監(jiān)督機制，實現(xiàn)村民對規(guī)劃編制、審批、實施全過程監(jiān)督。規(guī)劃實施中應嚴格鄉(xiāng)村風貌管控，保留鄉(xiāng)土特色和地域民族特點，切實改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，體現(xiàn)湖湘特色。各級自然資源主管部門要將村莊規(guī)劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內容，做好批后監(jiān)管工作。
(四)建立實施評估調整機制。各級自然資源主管部門要及時研究規(guī)劃實施中的新情況，做好規(guī)劃的動態(tài)完善。村莊規(guī)劃原則上以5年為周期開展實施評估，評估后確需調整的，按法定程序進行調整。規(guī)劃修改要深入調查研究，征求利害關系人意見，組織專家論證，實行集體決策。
四、組織保障
(一)壓實政府責任。各級人民政府要將村莊規(guī)劃工作納入鄉(xiāng)村振興全局，統(tǒng)籌部署、推進、考核。建立省級統(tǒng)籌協(xié)調、市縣抓落實的村莊規(guī)劃編制和實施監(jiān)管責任體系。省級層面負責提供底圖底數(shù)、統(tǒng)籌協(xié)調、政策指導、協(xié)調推動、督促檢查，建立村莊規(guī)劃的實施監(jiān)督體系，對地方村莊規(guī)劃的實施情況進行考核;縣市人民政府負責組織統(tǒng)一部署和推進村莊規(guī)劃編制和實施監(jiān)督工作(屬于區(qū)轄村莊的由設區(qū)市人民政府負責)，制定工作方案、建立協(xié)調機制、明確責任分工、保障工作經(jīng)費;鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)人民政府要在具體組織動員、規(guī)劃編制、規(guī)劃方案審議、成果質量把關以及規(guī)劃實施監(jiān)督等方面發(fā)揮主責作用。
(二)落實部門職責。建立各級自然資源主管部門牽頭、相關部門協(xié)同、村民參與、專業(yè)技術隊伍支撐的工作體系。自然資源部門要牽頭負責村莊規(guī)劃編制工作的統(tǒng)籌推進、業(yè)務指導、動態(tài)調度和工作考核，會同發(fā)展改革部門向同級政府提出年度規(guī)劃實施建議;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要統(tǒng)籌協(xié)調農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，摸清宅基地需求，深化宅基地改革，為規(guī)劃編制提供宅基地等基礎數(shù)據(jù)，并嚴格依規(guī)劃進行宅基地審批;鄉(xiāng)村振興部門要統(tǒng)籌推進實施鄉(xiāng)村建設行動有關具體工作;財政部門要將規(guī)劃編制和實施的資金納入鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌安排;人力資源社會保障部門要探索建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設人才隊伍建設;生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設、交通運輸、水利等部門要結合自身職能，各司其職，協(xié)同配合做好相關工作，推進形成工作合力，保障村莊規(guī)劃編制實施。
(三)充分發(fā)揮村“兩委”作用。村“兩委”在落實法規(guī)政策、做好宣傳動員、協(xié)調各方利益、表達村民訴求等方面要發(fā)揮重要作用，協(xié)助做好村莊規(guī)劃編制調研訪談、方案比選、公告公示等工作。村莊規(guī)劃方案在報送審批前要經(jīng)村民會議或村民代表會議通過，并在村內公示不少于30日。規(guī)劃批準后，要通過“上墻”“上網(wǎng)”等多種方式及時公布并長期公開，方便村民了解、查詢。要將規(guī)劃內容和管制規(guī)則納入村規(guī)民約，長期實施和監(jiān)督。
(四)加強技術支撐。加強鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、人才隊伍建設，探索建立“一師兩員”制度(即鄉(xiāng)村規(guī)劃師，規(guī)劃聯(lián)絡員、監(jiān)督員)。鼓勵大專院校和規(guī)劃設計機構為村莊規(guī)劃提供規(guī)劃技術支持，開展鄉(xiāng)村規(guī)劃服務。鼓勵規(guī)劃師、設計師、建筑師等駐村提供規(guī)劃服務。激勵引導熟悉鄉(xiāng)村情況的鄉(xiāng)賢、能人參與村莊規(guī)劃編制。省自然資源廳要加強村莊規(guī)劃基礎保障工作，統(tǒng)一底圖底數(shù)、統(tǒng)一規(guī)劃編制流程、統(tǒng)一標準制作和規(guī)范成圖、統(tǒng)一規(guī)劃成果入庫管理、統(tǒng)一技術培訓指導及服務;要委派綜合服務隊伍，進行技術指導、工作監(jiān)督，構建全方位、全過程、全周期的村莊規(guī)劃綜合服務機制。
湖南省人民政府辦公廳
2021年7月8日
(此件主動公開)
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